1: 28 это какой масштаб? метр к см

В 1 м 1000 см, соответственно 28/1000 и получаем в 1 метре 0,028 см

 масштабом называют отношение размера изображения к размеру изображаемого объекта.
в даном случае значит, что в 1 см на карте помещено 28 м, которые есть в реале. То есть все уменьшено в 2800раз